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法社會學視野中的“小產權房”現象透視

來源:互聯網 編輯:李元芳 手機版

法社會學視野中的“小產權房”現象透視

  [摘要] “小產權房”現象在我國出現并迅速漫延,暴露出了我國改革與社會發展進程中諸多深層次的社會矛盾,其本質上是一個農民平等權利保護、公權約束的問題,同時,還折射出法律的穩定性與法律變革、合法性與合理性等深層次的法理問題。“小產權房”現象啟示我國必須實行法律變革、實現民主,并進而推進政治體制改革。

[關鍵詞] “小產權房” 土地管理 城鄉二元對立 法社會學

“小產權房”又稱“鄉產權房”,是指在農村集體土地上建設的房屋,由于未繳納土地出讓金等費用,不能取得由政府房管部門頒發的正式產權證,而是由享有該土地所有權的鄉(鎮)合作經濟聯合社或村經濟合作社的機構制作頒發權屬證書的“準商品房”。“小產權房”最初起源于民間,即農民將自家宅基地上所建的房屋出售給他人,這種現象在我國已存在多年,但并未形成大規模的氣候。近年,“小產權房”之所以能興起并迅速漫延,和前些年涌動的“單位集資建房”、“個人合作建房”等一樣,“小產權房”產生的背景,也是在現行中國土地管理制度下,對過高的、遠遠超過一般居民購買能力的房價無奈而導致的必然結果。事實上,在各地房價日益高漲的現狀下,小產權房已漸漸成為除商品房、廉租房、經濟適用房、限價房和單位集建房外的另一種城市房屋供應類型。但是,自“小產權房”出現以來,一直存在著兩種截然相反的觀點。反對的意見認為:“小產權房”一旦放開,土地調控和規劃方面將出現失控的狀況,最終必將危及農業安全與農民的生存。此外,“小產權房”突破了現行法律的規定,而法律應當被嚴格遵守。因此,反對者們手握“道德”與法律雙重利器,必欲除“小產權房”而后快。而贊成的意見則認為:“小產權房”打破了政府壟斷土地一級市場的格局,從而使地價和房價大幅度回落,它有利于農民、購房者和政府,為政府尋找到了多年想解決而一直又難以突破的“三農”困境的新思路,因此稱“小產權房”的產生為農民“自我城市化”的一場革命。以上兩種觀點的分歧,是當代中國改革與社會發展進程中利益群體之爭的一個縮影,暴露出了諸多深層次的社會矛盾,可以從多個不同的學科和角度來進行分析。筆者認為:“小產權房”現象之爭關涉法律、法律實施及其評價,因此,從法社會學的角度來透視“小產權房”現象,尋求突破當前“小商品房”困境的出路不無裨益。

一、“小產權房”之爭本質上是農民群體的權利平等對待與保護的問題

著名的福利經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞?森對第三世界國家經濟、社會發展狀況的研究表明:政治自由和社會機會都是平等的內涵,權利的不平等才是真的不平等,貧困在很大程度上來自于能力的剝奪。[1]森的理論同樣可以用來分析我國“三農”現象。“小產權房”是我國所特有的一種現象,在西方國家并無相應的對照物,“小產權房”能否轉讓問題,本質上是農民群體的權利平等對待與保護的問題。

1.農民財產權未受到平等的保護。按照現行土地管理法和房地產管理法的規定,地市及城市郊區的土地屬于國家所有,農村的土地屬于村民集體所有,村民對土地只有使用權,即承包經營權,無所有權。農村集體所有的土地不能直接用于城市商品房開發建設,如果用于商品房建設用途,必須先由當地政府進行征地,給予相應的征地補償,將“村民集體所有”的土地轉為“國有”后,再通過拍賣等手段,將附期限的“國有”土地使用權轉讓給開發商,這樣開發商才可以在原屬于“村民集體所有”,現屬于“國有”的土地上搞商品房開發。事實上,政府往往以很低的價格從農民手中強制征收土地,然后以幾十倍甚至幾百倍的價格賣給開發商,從中獲得巨額利益。可以看出,在現行土地管理體制下,雖然農村土地屬于“村民集體所有”,但集體所有即意味著不歸任何具體的個人所有,農村土地實際處于所有權缺位的狀態。這種體制使得“村民集體所有”的土地所有權中最核心的處置權和收益權被公權所剝奪,不能有效地保護農民的土地權益。事實上在全國各地,農民已經自發地通過出租、變賣集體土地使用權、出售宅在地上所建房屋等各種方式來實現自己的土地權益。決策層已意識到了上述現象的普遍存在,為了維護這種“村民集體所有”的體制,國家有關部門多次發布通知反復重申農民在宅基地上所建的房屋不得向本集體組織以外的人出售。由于農民對土地無所有權,因此,在該制度中始終處于被動的地位,而地方政府在征地中則處于主動的地位,同時由于其握有強大的政治資源,因此地方政府完全掌握了土地的主宰權,這是近年來層出不窮的因征地而侵犯農民權益事件之所以發生的制度性根源。

2.在法律和公共政策制定的過程中,農民缺少利益代言人。首先,按照現行《中華人民共和國全國人大和地方各級人大選舉法》的規定,在全國、省級、縣級等各級人大代表選舉中,人大代表名額的分配原則為,“農村每一代表代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數。”亦即從選舉權的意義上,四個農民才相當于一個市民。由于我國人大代表選舉采用的是直接選舉與間接選舉相結合的方式,只有在縣、鄉鎮兩級人大代表選舉中采用的是直接選舉,而地市級、省級及全國人大代表則采用的是間接選舉,即由下一級人大代表選舉產生。事實上,從民主的角度來看,直接選舉代表了直接民主,而間接選舉的民主性則較低,間接代表的層級越多則民主性越低,這是一個基本的政治常識。其次,在近三千名全國人大代表中,出身農民的代表人數聊聊無幾。在每次人代會上,“三農問題”及農民群體總是“被關懷”的對象,但農民群體卻始終缺乏通過廣泛參與、平等商談來表達自身利益訴求的機會。事實上,政府維持目前的城鄉二元對立的土地制度,無不聲稱是從保護農民的利益角度出發的,主要理由為:(1)土地所有權如果歸農民所有將會造成大量的土地兼并現象,將危及國家的安全與穩定;(2)由于農民每戶只能享有一處宅基地,如果房屋轉讓,宅基地隨之轉移,農民就失去了唯一的生存基礎,必定造成社會問題;(3) 宅基地使用權是農民特定身份的社會福利,其他人無權享受,等等。事實上,這種邏輯的背后是一種反平等、反法治的主客體際思維,即農民不是權利的主體,而只是客體,體現的是一種“父愛主義”。在這種思維模式下,農民是“非理性的”人,他們不能完全理解自己的行為和把握自己的命運,只能“被代表”,只能成為“被討論”、被施以陽光雨露的對象,而這種“代表”和“施與”則是絕對善的,是為農民的利益著想的。事實上,這只是有關部門一廂情愿的空想。而眾多的封殺“小產權房”的法律或政策的出臺,并沒有舉行大規模的由這些法律或政策所規制的對象農民群體參加的聽證會,以充分聽取農民群體的意見。在現行的體制下,農民群體由于沒有參加談判的權利,作為弱勢群體,在公共政策制定過程中缺乏利益代言人,他們的土地權利事實上被掠奪了。

由于以上制度性的原因,使得作為土地真正主人的農民不能充分實現土地權利,在土地被征用的過程中始終處于無發言權“任人宰割”的弱勢地位。而農民住房不能和城市居民住房一樣上市交易的法律與政策,實質上侵犯了農民的財產所有權,堵塞了農民籌措資金擴大經營的道路,阻礙了農村商品經濟的發展。與城市居民依靠房產升值,財富不斷得到累積相比,作為農民財產的核心部分的房產只能是不能升值甚至還會不斷貶值的死資產,因此,該制度實質上還侵犯了農民的憲法平等權。以上對農民制度性的束縛,從經濟學的角度來看,它導致了農村內部的生產要素無法實現優化配置,成為制約農民財富積累的主要制度障礙,它與戶籍制度一道,構成了對農民的制度性歧視,是造成中國“城鄉二元對立”的制度性根源。

二、“小產權房”背后是公權行使與公權約束的問題

眾所周知,“小產權房”在現行的法律體制中是不合法的,但“小產權房”之所以能產生直至迅速漫延,購房者明知有風險卻愿意購買,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房價遠遠的超出了普通公眾的購買能力,與商品房相比,“小產權房”較低的價格能滿足廣大城市中低收入階層公民體面地、有尊嚴地居住這一最基本的需求。而房價為什么會畸高,政府的各項打壓房價的舉措為什么不能奏效,原因實則在于政府自身,事實上,公權在房地產市場中的作用是導致我國房價高居不下的主要原因。

1.房地產市場稅費過重。中國政府近年稅收收入的增長速度是GDP的兩倍,GDP以及稅收的增長很大程度上是由于土地開發形成的。據悉,中國房地產三級市場上的稅收幾乎是世界上稅負最重的,上百項稅費的結果必然是房價居高不下。小產權房省去的費用主要是兩部分,一是土地出讓金,二是各種稅費。事實證明,刨去這兩塊費用,住房價格可以壓低70%左右。

2.地方政府與民爭利。地方政府與房地商事實上形成了“利益共同體”,處于“一榮俱榮,一損俱損”的利益共進退關系。房價飛漲必然帶來地價飛漲的結果,而現行的財政體制規定土地出讓金全部歸地方政府獨自享用,因此地方政府從地價飛漲中可以獲得巨額的利潤。在一些地方,政府賣地所得占了歲入的大半,甚至達到2/3。由于這些錢不必納入預算、決算,事實上成了地方政府的“小金庫”。因此,有學者認為,房價瘋長對于有權的官員實際上是“公私兩利”的事:于公,一是政府有錢,二是拉上GDP;于私,一是自己口袋里錢見長,二是可以長官。這就是地方政府對中央遏制瘋房“上有政策,下有對策”的經濟原因。

事實上,“小產權房”爭論現象的背后是各種利益的搏弈。維持現行的土地制度,地方政府、部分“有官方背景的”開發商、以及一些炒房者是最大的獲益者,而中央政府、農民、以及廣大購房者成為受害者。由于地方政府掌握著公權力,所有的政策都必須通過地方政府來執行,事實上成了土地制度改革的最大阻礙力量。在中央、地方各級政府利益的搏弈中,處于權力最高層的中央政府和權力最低層的鄉鎮政府顯然處于弱勢地位。中央政府雖然處在權力的最高層,但政策的制定需要得到準確的信息,而且關鍵的是中央政府制訂的政策需要下級各級政府去執行。為了解決高房價苦民的問題,中央政府不可謂不重視,所采取的措施從表面上看力度不可謂不大,但所開處方卻往往藥不對癥,采取的措施只是風聲大、雨點小,相反一段時間過后,房價卻還是扶搖直上。另外,雖然民間不乏好的思路,市場自發催生“小產權房”即是最好的說明,但迄今為止,中央政府的政策都是在現行的土地管理體制中進行的,這表明現行的政策反饋及民意上達的途徑出現了嚴重問題。既得利益團體在權力精英、學術精英中不乏數量龐大且強有力的代言人,由于利益集團的作用,中央得到的信息往往是扭曲的。至于中央的一些惠民政策的執行,中國自古以來就有“上有政策,下有對策”,“上有澎渤之施,下有毫厘之給”的“官場文化”,中央政策被下級執行變味走樣誠屬慣常。而處于權力最低層的鄉鎮政府,土地是其轄區的,上級政府只要一征地倒手即可以獲得巨額利益,而這其中鄉鎮政府是無利可圖的,這是為什么經常會發生鄉鎮政府截留對農民的征地補償款導致征地糾紛甚至引發“群體性事件”的一個重要原因。至于不在國家正式權力序列的村委會,由于土地是農民賴以生存的命脈,現行的土地管理法規定農村土地屬于“村民集體所有”,但在實際操作中變成了無人所有,進而變成了權力所有,土地的增值財富被權力所攫取,農民的土地權益難以得到保障。因此,由鄉鎮政府、村委會在集體土地上建房出售,顯然比被國家征地要得到更多實惠,事實上,鄉鎮政府、村委會對“小產權房”的支持對“小產權房”興起起到了關鍵性的作用。

  三、“小產權房”現象折射了法律的穩定性與法律變革、合法性與合理性等深層次的法理問題。

“小產權房”是對當前滯后的土地制度所導致的非理性房價的一種本能的反叛,是房地產市場所催生的“自生自發的秩序”,雖然不合法,但卻具有合理性,能帶來多方共贏。它在能為一部分社會群體解決迫在眉睫的住房問題的同時,也為眾多的開發商尋找低廉開發成本創造了可能,同時還幫助政府解決了部分居民的住房問題以及為解決“三農”困境尋找到突破口。小產權房一旦合法化,將改變土地壟斷現狀,當前的房地產市場土地供應不足會得到緩解,而如果二元對立的土地制度繼續維持下去,城市中低收入群體、農民、誠實守信的開發商都將大受其害,同時政府的行政成本會越來越高。事實上,小產權房是對當前的土地管理和相關制度的嚴峻挑戰,是繼續維護這一制度還是斷然進行改革?毫無疑問,目前是進行相關制度變革的契機。

對于那種認為“小產權房”突破了現行法律的規定,而法律應當被遵守的意見,筆者認為正如霍姆斯在《法律的道路》中認為的那樣,“一項法律準則倘若沒有比它在亨利四世被訂立時更好的理由,固然是件令人不快的事;但更令人反感的是,即當它被訂立時的理由早已消失時,卻僅因盲目的附從過去而仍一味地固守著該項準則”。而羅斯科?龐德認為,“法律必須穩定,但又不能靜止不變。因此,所有的法律思想都力圖協調穩定必要性與變化必要性這兩種彼此沖突的要求。一般安全中的社會利益促使人們去探尋某種據以徹底規制人之行動的確定基礎,進而使一種堅實而穩定的社會秩序得到保障。但是,社會生活情勢的不斷變化卻要求法律根據其他社會利益的壓力和種種危及安全的新形式不斷作出新的調整。因此,法律秩序就必須既穩定又靈活”。因此,“時移事易”,法律必須適應時代的發展,因勢利導回應時代的要求,而不能削足適履,硬將社會往僵化過時的法律中去套。那種教條主義的墨守成規,只能導致法律空轉,徒增行政成本,阻礙社會的發展。事實上,法律的權威不是來自于強制,而來自于理性、公平與正義,“法律的威力與其說圍繞法律的軍事力量,遠不如說在于法律符合正義和大眾意志的原則。當法律原則是社會利益的時候,人民自己就是法律原則的支柱,全體公民的力量就是它的力量。”“只有這些法律總是以自然和理性為依據,從人民的利益出發,而且都是經過大家的討論,每個人都了解法律草案的目的所在,在得到普遍的贊同以后才制定的;這種為人民所擁護、反映了人民愿望的法律,人民當然總是懷著愉快甚至自豪的心情來執行”。因此,“確保遵從規則的因素如信任、公正、可靠性和歸屬感,遠較強制力更為重要。法律只在受到信任,并且因而并不要求強力制裁的時候,才是有效的;依法統治者無須處處都依賴警察”。現行土地管理法律因脫離時代而顯得嚴重滯后,但由于長期以來形成的一種制度的“路徑依賴”,特別是從現行土地制度中獲得巨額利益的既得利益集團的阻礙,使得改革步履維艱,但目前中國城市化進程、“三農”困境、作為弱勢群體的農民權益保護等均一致要求通過徹底的改革,突破土地制度路徑束縛的時候。馬克思、恩格斯曾經指出:“一切劃時代的體系的真正的內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的。”事實上,改革需要勇氣和魄力,正如當年小崗村的農民冒著風險按血印搞土地承包,土地承包制從不合法到合法,最終闖出了農村改革的新天地那樣,形勢的發展迫使我們必須跳出舊有的框架和路徑,及時變革土地管理法制,使其走向理性化的軌道,以適應時代的需要,而不應墨守成規而固步自封,從而喪失制度變革的良好時機。

四、“小產權房”問題的啟示

作為政治學、法學、公共管理學等學科上的一個最基本的前提預設,國家是通過人們之間的社會契約而組成的。具體而言,即人們通過社會契約,讓度出部分權利以組織政府,由于政府的權力來自于人們的讓度,故政府應當為民眾提供安全、自由、人權保障為核心內容的公共產品。當代中國,“依法治國,建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”已寫入神圣的憲法,從憲法解釋角度來看,公民居住權保障是政府的憲法義務,當然也是建設社會主義和諧社會的應有題中之義。因此,政府不能以任何理由或借口而不履行對公民居住權保障的義務。對于當前瘋漲的房價,有學者認為其實質上“是政治道德問題,不是經濟問題”,一針見血地揭示出了問題的實質。當前,我國正處于一個社會轉型時期,面對迅速變化的社會,我們不能抱殘守缺,法律也不能變動不居。

1.破除舊的觀念,徹底拋棄長期以來在政策制定的過程中,對待農民的那種主客體際思維和單方面施以恩惠的“父愛主義”,對農民的態度應當“從恩惠到權利”。事實上,農民在憲法上與城市居民一樣是平等的公民,在財產權利和人身權利上是完全平等的。同時,農民是理性的人,是“經濟人”,是其自身利益的最好的維護者,農民對自己生活的把握和對幸福生活的追求,從來不比任何一個群體差,他們不需要僅僅只是被動地“被代表”, 他們需要參與平等的協商與談判,需要有直接的或通過平等的、直接的選舉產生的代表來表達其群體的利益訴求的機會。對于那種從主客體際思維出發、出于“父愛主義”的那種維護現行土地制度是出于“從農民利益角度考慮”的觀點,其完全“是一種嚴重不了解農村實際的官僚假想”。[10]事實上,無論是歷史還是現實,均證明實現農民土地所有權不是可不可為的問題,而是為或不為的問題。

2. 在拋棄上述陳舊的、落后的觀念基礎上,徹底改革導致我國城鄉二元對立的法律制度。首先,解放農民,廢除將農民捆綁在農村的法律與政策,廢除50年代由公安部頒布的“暫行”了五十多年的,早已落后于時代,實質上侵犯了八億農民受憲法保障的平等人身權、財產權的城鄉二元對立的戶籍管理制度,真正實現農民的憲法上的身份平等權;其次,必須對我國土地管理法律制度實行改革。前已述及,我國現行的城鄉二元對立的土地管理制度已嚴重落后于時代發展的要求。事實上,作為目前“小產權房”現象產生的制度性根源——我國現行土地管理法第63條 “農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定本身就明顯地違反了我國憲法第10條“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定,應當接受違憲審查。筆者認為,在當前的形勢下,要解決嚴峻的“三農”問題,必須使農民擁有土地所有權,讓農民真正地享有中華人民共和國憲法所確認的財產平等權,只有這樣才能使農民有能力對抗強大的公權,保障作為其財產權核心部分的土地權利不受來自公權的任意侵犯,平息當前發生在全國各地的在一定程度上呈現出暴力和失控跡象的土地爭端;只有賦予農民土地所有權,才能使農民有恒產而有恒心,克服農業生產中的短期行為,加大對農業的投入;同時,也只有賦予農民土地所有權,農民才能真正地可從土地增值中獲得利益,農村社會保障系統將比較容易地得到建立,社會主義新農村才能建成,農村和農民的現代化才有可能實現。因此,時代的發展呼吁新的農村體制改革,呼吁法律的及時變革,那種以穩定農村為理由繼續維持對農民進行制度性歧視的制度是極不明智的。

3. 擴大社會主義民主,改革公共政策的制定過程。改革開放、市場經濟發展至今,不可否認的是,我國社會出現了較為嚴重的貧富分化局面,產生了不同的利益階層群體,如果不承認這一點,只能說不是愚蠢就是別有用心。當前社會發展過程中一個值得警惕的現象是,政策制定的過程中弱勢群體缺乏代言人,其利益訴求無法得到充分的表達,而上層政策或制度的出臺往往缺乏必要的、由各階層,特別是作為政策或制度所規制對象的階層平等參與商談的程序,因此,才會有“要求中小學生跳交際舞、唱京劇”、“上海禁止合租房”、“東莞禁止養豬”等一系列荒唐政策的出臺。而其中尤其值得重視的是,作為絕對數量最大但卻處于弱勢地位的農民群體的利益訴求由于缺乏充分有效表達的途徑,從而引發了許多社會矛盾。令人欣慰的是,胡錦濤同志在中共十七大報告中提出,要擴大人民民主,“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”,這使我們看到了實質性的進步。但筆者認為,在此基礎上,應當更進一步,逐漸實現各級人大代表的直接選舉,創造比資本主義更先進的政治文明,更充分地體現社會主義制度的優越性。此外,在政府公共政策制定的過程中,應充分聽取各階層的利益訴求,為此應從制度上保證社會各階層能真正實現充分參與的權利,在此基礎上,政府行為應恪守行政倫理,不得從公權行為中獲取任何利益,不得與民爭利。因此,應切斷地方政府從土地中獲益的制度根源,并切實采取措施,減輕房地產行業、以及廣大中小企業、工薪階層的稅負,培養稅基,藏富于民。

4.推動政治體制改革,防止權力的異化。眾所周知,長期以來中國的改革事實上只是一條腿在走路。經濟體制改革活躍了市場,激發了企業的活力,使中國經濟獲得了很大的發展,但由于政治體制改革的嚴重滯后,造成權力過于集中,權力缺乏必要約束,其所帶來的弊端已越來越明顯,并正在吞噬著經濟體制改革所取得的成果,阻礙經濟體制改革進一步深入。特別是由于政治權力加盟經濟利益,權力的行使與利益的關系日益密切,遂造成了嚴峻的腐敗局面,特別是以維護“公有”之名,行部門利益保護之實的現象越來越嚴重。由于公有企業事實上不可能由“全民”享有,真正享有利益的只能是這些公有企業內部的人。因此,移動通信、中國電信、煙草、民航、鐵路、供電、供水、供氣等壟斷行業的所有行為,無不聲稱是為了維護“公有制”,維護公共利益!但這些壟斷部門職工的巨額工資福利,對照其落后的服務,再加上《反壟斷法》出臺前的利益之爭最終使得這部法律只反“自然壟斷”,卻不反當代中國最嚴重的、最應當反的行政壟斷,足已使任何稍具常識的人看出這些壟斷行業的真正目的。在此背景下,那些以維護法律實施為名,主張徹底扼殺“小產權房”的利益群體,不得不讓人懷疑是否也是出于同樣的目的。

社會主義應該是公平正義的社會,絕不能允許在社會主義、公有制等神圣的旗號下由少數人、少數群體享受特權而致使社會主義的神圣使命落空。為了防止利益集團攫取政治、經濟利益,防止社會群體的分化與社會的動蕩,必須堅決進行政治體制改革。筆者認為,政治體制改革的核心在于通過分權防止權力過于過集中,實現法律對權力的控制。雖然,“三權分立”的模式并不適合中國,我們絕不走西方的老路。但權力的分立,通過權力約束權力以防止產生腐敗是政治學的一條基本定律,所有法治社會的政治實踐均無法逾越,因此,我們應當探索出一條適合中國具體國情的通過權力來制約權力的模式;另外,關于政治體制改革的政府角色定位,筆者認為,當代中國的政治體制改革的圖景應確立政府“守夜人”的角色,政府必須徹底退出市場經濟的利益鏈,回歸其本來的公共服務提供者的角色。鄧小平同志說過,“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主法制傳統很少”,[11]在計劃經濟時代,黨和政府一直充當的是家長和全能保姆的角色,整個社會也習慣于依靠政策和指令辦事,但政策和指令來自于上層直至最高層,其制定的過程中缺少社會各階層的充分參與及辯論,長期以往遂導致我們的社會成為一個缺乏反思、反饋和自我機制的社會,中華人民共和國建國后許多政治運動的發動,許多決策的失誤的原因即在于此。當代中國,時代發展要求進一步擴大民主、保障人權。因此,應當從憲法保留、法律保留的角度來重新審視具體的法律、法規、規章中對公民憲法基本權利的限制性規定,切實保障公民的表達自由和其他各項憲法基本權利,在此基礎上,營造下情上達渠道通暢,政策反饋與機制靈活,充滿活力與創造力的社會主義和諧社會。

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